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24 de Setembro de 2018

Entendendo a PEC Nº 241: conceitos mínimos macroeconômicos e constitucionais precedentes ao debate

Gabriel dos Santos Ribeiro Sant'ana, Advogado
há 2 anos

I – CONSIDERAÇÕES PROPEDÊUTICAS

2016 fora um ano conturbado para o Estado constitucional brasileiro, tivemos o nosso segundo impeachment em que restou a então presidente Dilma Rousseff, depois de conturbado processo, destituída de seu cargo.

Dentre as conturbações de cunho constitucional que tivemos nesse processo podemos citar o delito em tese praticado pela presidente e a mudança de jurisprudência do TCU; a definição do rito que o processo deveria seguir feita pelo Supremo Tribunal Federal; a condenação da presidente na destituição de seu cargo, mas não se tornar inelegível pelos próximos oitos anos e etc..., enfim, as matérias conturbadas constitucionais para a formação do Estado brasileiro no ano que corre foram bastante substanciosas.

Diante da destituição da então presidente o vice-presidente da república assume o cargo de acordo com o que preleciona a carta magna, mesmo que, dentre essas conturbações constitucionais atuais, a chapa da presidente destituída e do então vice presidente que se tornou presidente, esteja sendo analisada pelo TSE em razão de algumas irregularidades na prestação de contas à justiça eleitoral no que concerne a sua campanha de 2014.

O atual presidente da república e vice-presidente da chapa da anterior presidente Dilma Rousseff, rompeu com uma ideologia de governo que vinha sendo sustentada no Brasil desde a época do primeiro mandato do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, sendo esta ideologia mais pendente para a esquerda, ou seja, uma ideologia que preza por uma promoção maior de políticas sociais do que outras preocupação que o Estado deve ter.

A modificação ideológica de governo fora recebida com muito clamor pela sociedade brasileira, isso em razão da explosão de escândalos relacionados a máquina pública e membros do governo que tinham por ideologia a esquerda “à brasileira”.

Diante da explosão dos escândalos de corrupção envolvendo esses membros do partido de “esquerda” no Brasil, a sociedade começou a ver uma crise financeira bastante forte, de modo que, as famílias antes promovidas por aquela ideologia de governo voltaram ao seu status quo ante, fincando evidentemente bastante enervadas.

Assim, a sociedade brasileira demanda por um governo mais consciente, que não tenha uma visão que seja somente embasada em “promover”, mas também em ter os seus limites imanentes a realidade brasileira.

É nesse ambiente que o vice presidente que hoje é o presidente, tenta fazer com que o Brasil saia do que se chama da maior crise econômica que o Brasil já viveu. Esse ideal de “responsabilidade” tenta ser promovido pelo então presidente da república por meio de “freio de gastos”, e não, como sempre vinha sendo promovido, elevação da carga tributária, ou até mesmo na criação tributária, isso em razão de que o então presidente teve a percepção de que, em um país em recessão econômica a elevação de tributos, bem como a criação de outros, não traz maior arrecadação ao Estado, pois em uma macroeconomia que se preze o Estado possui objetivos, seja a promoção da distribuição de renda de maneira equitativa, a mantença dos preços a patamares aceitáveis e o desenvolvimento econômico.

Nesse sentido, entra o então projeto de emenda constitucional que se passa a comentar nesse momento.

1.0 – O PROJETO EM SI

O projeto de emenda constitucional nº 241 tem a pretensão de acrescer os arts. 101, 102, 103, 104 e 105 ao Ato das Disposições Constitucionais transitórias.

Trata-se de modificação possível desde de que referendada pelas nossas casas legislativas nos molde de modificação da carta circunscritos nos art. 60.

A matéria veiculada na PEC trata da reformulação do regime fiscal do Estado brasileiro no que toca a União, de modo que, o conteúdo que ali se veicula, alterando os preceptivos legais dantes citados, orienta todos os poderes que são “financiados” pela União a ter a “responsabilidade” fiscal que se sustenta nessa PEC.

Para que seja devidamente entendido o que se quer promover nessa PEC é necessário que tenhamos solidificado em nossas mentes alguns conceitos de macroeconomia, tendo em vista que o projeto em comento visa modificar uma das questões atinentes especificamente a essa forma de atuar da União.

1.1 – MACROECONOMIA: CONCEITOS MÍNIMOS

A macroeconomia é formada de determinados objetivos, tais como a formação de uma distribuição de renda equitativa, a mantença de uma estabilidade de preços, o famigerado pleno emprego para que por fim possa atingir o desenvolvimento econômico.

Diante disso, é necessário que os conceitos dantes transcritos fiquem bastante claros.

A distribuição equitativa de rendas se materializa quando o Estado, por qualquer instrumento de política efetivo que disponha, faz com que a concentração de riqueza não seja uma realidade no país, sendo utilizadas as medidas de maneira legítima nada terá de ilegalidade.

A mantença de uma certa estabilidade de preços é um estigma ao Brasil, que já teve muitos episódios obscuros que envolveram a exacerbada variação de preços. Isso decorre, como matéria de fundo, da inflação, que de maneira bem sucinta, se assenta na orientação que é dada ao mercado de quanto está aumentando ou diminuindo os preços dos produtos que são base no mercado de bens e serviços da localidade que se está medindo, em outros termos, a inflação medirá o índice de preços, que irá aumentar, muitas das vezes em razão do quantitativo de liquidez que há na economia local, e o quantitativo de liquidez se dá pela maior quantidade de dinheiro que tenha a sua possibilidade de troca imediata, e a sua eventual minoração se dá, por consequente, pela menor liquidez da economia.

Portanto, a matéria atinente a mantença da estabilidade de preços em uma determinada economia como sendo uma medida de macroeconomia, será circunscrita a essa perspectiva, a previsibilidade e a promoção do bem estar econômico em geral.

O pleno emprego é materializado quando todos os fatores de produção daquela determinada economia estão sendo devidamente aplicados, ou seja, a matéria que toca a terra, capital e mão de obra estão sendo utilizado no seu limite, isso implica no preenchimento de todos os postos de emprego, bem como a utilização de toda a mão de obra disponível, por exemplo.

Portanto, operar no pleno emprego significa utilizar de todos os fatores de produção que aquele mercado local disponibiliza para o Estado, fazendo com que seja atingida a harmonia e chegando bastante perto do desenvolvimento econômico superlativo.

O desenvolvimento econômico, formado como sendo um objetivo macroeconômico, não se confunde com o crescimento econômico.

O conceito de crescimento econômico é bastante diverso, tendo em vista que a matéria atinente a este conceito está atrelada a uma natureza eminentemente quantitativa, diferindo dessa forma do desenvolvimento econômico, por isso, crescimento econômico é o crescimento de renda per capta, não importando a forma que é desenvolvido o crescimento ou o aumento dessa renda.

O desenvolvimento econômico, além de ser um objetivo que compõe os cânones da macroeconomia, é formado pelo desenvolvimento de todos os fatores daquela dada sociedade, de modo que a análise recairá sob um viés qualitativo, a saber, analisando a forma de educação das pessoas, bem como o acesso a ela, a forma que as pessoa cuidam de sua saúde, bem como a maneira que o Estado à proporciona, enfim, trata-se de uma análise que recairá, em suma, sob a qualidade de vida que determinado Estado proporciona aos seus nacionais.

Como elucidação, a matéria de desenvolvimento econômico fora bastante discutida na formação do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), criado pelo economista Amartya Sen. Esse índice leva em conta justamente esses quesitos de caráter qualitativo que aqui se sustenta, de modo que, o Estado analisado somente terá o índice auto caso ele tiver um ambiente propício para o desenvolvimento saudável do ser humano e a sua promoção profissional-econômica.

Assim, desenvolvimento econômico como sendo um objetivo máster da macroeconomia, é a junção do cumprimento de todos os objetivos anteriores, ou seja, a realização do pleno emprego, da mantença do equilíbrio de preços e da distribuição equitativa de rendas.

As metas que compõe a macroeconomia são metas atingíveis por meio de instrumentos que o Estado lança mão, são instrumentos de política.

Esses instrumentos de política dividem-se em três, sendo que esses três ainda podem se dividir em outras subdivisões. São eles: (i) os instrumentos de política monetária; (ii) instrumentos de política fiscal e (iii) instrumentos de política cambial, comercial ou externa.

1.1.1 – política monetária

Para que haja o entendimento da política monetária de maneira efetiva é necessário que se entenda o que seria uma moeda disponível de maneira superlativa no mercado (papel moeda em poder do público e depósitos em conta bancária), e aqueles tipos de moeda que são disponíveis de maneira mitigada no mercado, tais como os títulos da dívida pública. As moedas derivativas da moeda principal chamada na economia de M1, dependem da cotação das outras moedas, por exemplo, M2 depende da cotação de M1 e é formado por um título que não possui resgate imediato, por isso, são moedas que não possuem disponibilidade imediata na economia, e em razão disso, a proliferação de uma moeda nessa economia fará com que o ambiente econômico fique menos líquido.

Nesse sentido, a política monetária é formada para a análise de liquidez do mercado, de modo que o seu ajuste servirá, em grande maioria das vezes, para o atingimento do objetivo macroeconômico de equilíbrio dos preços, visto que com a análise da liquidez da economia poderá, pelos instrumentos objetivos circunscritos nessa política, combater a inflação ou, eventualmente, combater uma deflação, seja pelo aumento de moeda que é de alta liquidez ou a sua diminuição.

Nesse diapasão, assenta-se os instrumentos objetivos de política monetária, que são amplamente utilizados no Estado atual. São eles: (i) redesconto de liquidez; (ii) emissão de moeda pelo BACEN; (iii) operações em open Market; (iv) fixação de um percentual à conta das instituições financeiras.

O redesconto de liquidez ocorre quando as instituições financeiras não conseguem fornecer aos seus correntistas o quantitativo de dinheiro que eles necessitam para realizar as suas operações, de modo que, se veem ne necessidade de solicitar um empréstimo ao BACEN para que as operações possam ser realizadas. Importa salientar que para a instituição financeira efetivamente ter o seu empréstimo efetivado terá de pagar uma taxa de redesconto, que, muitas vezes é elevada pelo poder público.

Em grande maioria das vezes os empréstimos que são solicitados ao BACEN são motivados pelo percentual que este fixa as instituições financeiras, indisponibilizando recursos durante determinado período. E esse é mais uns dos instrumentos de política monetária, qual seja, a fixação pelo BACEN de um percentual determinado às instituições financeira para, durante a noite, determinada quantia fique indisponível a essa instituição, isso ocorre para que a economia naquele local fique mais líquida ou menos líquida a depender do objetivo que o poder público tenha, se colocar mais moeda com resgate imediato, ou colocar na economia mais moeda com o resgate não imediato.

O banco central é, na seara do sistema financeiro nacional, é uma das instituições consideradas normativas, ou seja, trata-se de uma instituição que formula os rumos que o sistema financeiro irá seguir nos momentos posteriores ao lado do Conselho Monetário Nacional (CMN).

Por isso, sendo uma instituição normativa, o banco central detém o poder de emitir a moeda brasileira, de modo que, tão somente ele pode emiti-la. Essa emissão de moeda pode ser usada pelo Estado para que haja, girando na economia, uma maior quantidade de moeda com resgate imediato e com disponibilidade imediata.

As operações em open Market assentam na atuação do poder público no mercado de valores mobiliários, em que o Estado, nessas premissas, irá, para que haja o controle de liquidez no mercado, vender uma maior quantidade de títulos que são de resgate não imediato, de modo que, uma maior quantidade de moeda que não são de resgate imediato circulando no mercado fazem com que a liquidez deste se torna mais baixa, sendo que, o movimento contrário, qual seja, a compra desses títulos no mercado de valores mobiliários, faz com que haja uma maior quantidade de moeda de resgate imediato em circulação na economia, proporcionando um aumento na liquidez.

1.1.2 – política fiscal

A política fiscal engloba dois grandes grupos que são utilizados de maneira confluente, quais sejam, a política de gastos com o Estado, e a política tributária.

A política tributária é formada pela gestão de tributos que são de competência de cada ente federado, de modo que, a depender do momento e objetivo econômico, o Estado pode majorar a alíquota de um tributo ou então aumentar aqueles que possuem a sua estrutura interna fixa, ou então abaixar essa carga.

A política de gastos do Estado é definida de acordo com as balizas que carta magna fixa para os entes federados do país, isso através da formulação do plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentarias (LDO) e a lei de orçamentaria anual (LOA).

O plano plurianual é um projeto de lei que o chefe do poder executivo de todos os entes federados deverá apresentar a cada quatro anos, de modo que nesse projeto fixar-se- ão as matéria que atinem a projetos mais específicos que o ente federado pretende promover, bem como algumas dotações orçamentárias específicas. Esse plano deve ser aprovado pelas casas legislativas de cada ente federado.

Importante ressaltar, de acordo com o art. 165, § 1º, da carta de 88, que o PPA é um projeto que preverá os investimentos estatais de longo prazo, não podendo assim, ultrapassar, por obviedade, o limite temporal de 4 (quatro) anos, sendo essa a única exigência feita pela constituição federal para esta feição do orçamento público.

A lei de diretrizes orçamentárias, também de competência para a apresentação do chefe do poder executivo de cada ente federado, é uma lei cujo conteúdo é a previsão de dotação orçamentária para alguns projetos setoriais daquele determinado ente federado, com respaldo, em grande maioria das vezes, nas premissas fixadas no PPA, devendo, diferentemente, ser votado pelo legislativo daquele ente federado até julho de cada ano, não podendo os parlamentares, antes de votado o projeto, entrar de férias, nem mesmo votar outras pautas que já foram listadas.

Nesse sentido, é importante entender que a LDO vem sendo utilizada pelo poder público como um instrumento que prevê antecipadamente determinados gastos que o Estado irá elucidar na LOA, tendo em vista que há determinados órgãos do Estado que possuem orçamento autônomo, tais como o MP, e judiciário, e com o caminhar dos trabalhos, a Defensoria Pública, e por isso, devem analisar essas previsões para que não haja surpresa e dissonâncias entre esses orçamentos apresentados.

A lei orçamentária anual é mais setorial ainda, de modo que, ali estarão previstas as matérias também que tocam a dotações orçamentarias para determinados projetos, no entanto, os projetos, muitas das vezes, serão respaldados na LDO, cabendo a LOA a previsão estratégica de gastos para os projetos. Importante assentar que a LOA prevê em suma, os gastos efetivos do Estado durante os exercícios financeiros que seguirem.[1]

Com essa formação de gastos o Estado terá uma maior racionalidade de gestão da “coisa pública”.

Com efeito, no entendimento e conhecimento dos gastos do Estado que sabe-se, a depender do momento em que irá se auferir, se o Estado terá um resultado embasado em superávit ou déficit, de modo que, se for um déficit os gastos estão maiores que a arrecadação, e se for um superávit a arrecadação está maior que os gastos.

Importa salientar, na quadra que se fixou até aqui, e de acordo com o art. 165, § 5º, da carta federal, que haverá orçamento previstos para cada ponto do Estado, como previdência social, investimentos e fiscal, sem prejuízo da unidade orçamentária do país, que é a ratio essendi desse sistema orçamentário.

Diante dessas considerações, as estratégias que o Estado utiliza para, por exemplo, conter um processo inflacionário, ou combater um processo deflacionário é o aumento de gastos e a redução da carga tributária, se o objetivo for a promoção de vagas de trabalho, bem como o desenvolvimento, fazendo com que subjacentemente haja um combate a eventual processo deflacionário. Ou se for o caso do combate a um processo inflacionário a redução de gastos do Estado e o eventual aumento da carga tributária.

1.1.3 – política externa, comercial ou cambial

Esse tipo de instrumento de política analisa a oferta e demanda de divisas, ou seja, quanto a moeda nacional de determinado país está sendo valorizada, está sendo demandada e ofertada em face de outras moedas de grande circulação.

As divisas (que para o conceito econômico é a moeda estrangeira) são demandas ou ofertadas, e a partir dessa premissa analisar-se-á se a moeda nacional está sendo mais demandada ou não, pois com isso fixar-se-á a taxa de câmbio que orienta o mercado de maneira superlativa, notadamente as instituições não normativas participantes do mercado.

A análise do quantitativo de divisas dentro do país é de grande importância, pois a depender da quantidade que há de moeda estrangeira circulando no país haverá, como já se disse, a fixação do valor do câmbio, de modo que o câmbio será o valor norteador para o valor da moeda, ou seja, o quanto que a moeda do país analisado está valendo, de modo que a aferição dessa questão será a norteadora do Estado para tomar medidas nos outros demais locais de política do Estado, tendo em vista que a matéria de maior circulação de moeda estrangeira.

A fixação da taxa de cambio irá depender da estratégia do Estado, se este irá adotar a posição de estabelecer uma taxa de câmbio em caráter fixo, ou em caráter flutuante.

A taxa de câmbio fixa é aquela em que o Estado fixa determinada taxa para aquele momento que não irá variar de acordo com o mercado, portanto, trata-se, em suma, da fixação de um determinado número que não se importará com a sociedade subjacente em que está inserida. Já a taxa de câmbio que é formulada para ser variável, será uma taxa que se modifica de acordo com a demanda e oferta de dividas no país, de modo a fornecer um número que seja mais adequado com a realidade subjacente, não criando uma fantasia especifica.

Importa salientar, que entre essas duas formas de fixação de taxa de câmbio existe uma que fora usada pelo Brasil durante o plano real, em que a taxa não será nem variável, nem fixa, mas será um meio termo, qual seja, será uma taxa que poderá variar, contudo, somente dentro do limite que o Banco Central fixou, portanto, trata-se de uma terceira via dentro dessas duas formas de se fixar a taxa de câmbio.[2]

Desse modo, esse instrumento terá impacto, como já se disse, nas mais diversas áreas da macroeconomia, seja na variação de preços com a inflação, seja em questões que atinem a dívida externa do país.

A variação, seja nominal ou real da taxa de câmbio, irá influenciar também nas exportações e nas importação do país em questão, portanto, nessa seara também é bastante substancioso que seja analisada a questão da taxa de câmbio, de modo que a sua variação, de acordo com a vontade do governante à época, deverá levar em conta a exportação e importação do país no atual momento, bem como as pretensões do Estado, pois com o aumento de exportações quer dizer que mais divisas estão adentrando ao país, e por isso, haverá uma diminuição na taxa de cambio, fazendo com que a moeda nacional seja mais valorizada, tendo em vista a grande quantidade de moeda estrangeira circulando no país. Contudo, se houver um aumento na importação, é significado de uma pouca demanda pelo moeda nacional, de modo que haverá uma menor quantidade de moeda estrangeira circulando no país, fazendo com que a taxa de câmbio aumente, tendo em vista a demanda baixa pela moeda nacional e a sua consequente desvalorização.

Nesse mesmo caminhar, a taxa de câmbio está atrelada a matéria da política externa, qual seja, a necessidade de alguma medida setorial e específica nas importações e exportações do país, tendo em vista que, como já se disse, a matéria da taxa de câmbio toa também, e de forma direita ao nível de exportações e importações que determinado país possui.

Nessa acepção, há três medidas que o Estado pode tomar para estimular ou não essas duas searas: (i) subsídios de caráter fiscal ou monetária no que toca às exportações, ou seja, nacionais; (ii) regulamentação do comercio exterior, para que seja dificultada a entrada de produtos internacionais, por meio de entraves burocráticos qualitativos, que muitas vezes tem um tom depreciativo e (iii) tarifas sobre importações, visando aqui, assim como a regulamentação do comercio exterior, a proteção da produção interna.[3]

O primeiro deles tem a conotação de formar um mercado interno mais forte, de modo a estimular alguns locais da economia nacional, para que os produtores desse determinado local de produção, que muitas vezes será aqui no Brasil o agrícola e rural, tenham determinado benefício de cunho fiscal (a isenção de determinado tributo ou a sua renuncia por parte do Estado), e de cunho monetário. Os benefícios de cunho fiscal muitas vezes, dentro da microeconomia daquele determinado produto internamente a sua curva de demanda e oferta, é a única opção que o Estado encontrou de encontrar o ponto de equilíbrio entre a demanda e a oferta daquele determinado produto, contudo, isso é mátria para outro estudo que toque a matéria de micro economia, o que não é a pretensão do estudo em questão.

O segundo tipo de medida que o Estado pode tomar é a regulamentação do comercio exterior, que de maneira bastante sucinta, visa a formação qualitativa da entrado de produtos estrangeiros no país, de modo a primar a produção interna, o que já fora questionado em alguns momentos pela Inglaterra na OMC quando o Brasil prezou demais pela produção interna, impossibilitando de maneira superlativa a entrada dos produtos internacionais no Brasil, o que externa para nós que este tipo de instrumento deve ser usado com a devida parcimônia, tendo em vista que no direito internacional público há um princípio que demanda que qualquer benefício para que sejam integradas as economias seja estendido aos demais países, sendo exceção a esse princípio somente os sistemas regionais de integração, sendo que esses últimos só são admitido em razão da abertura gradativa do mercado dos países que são participantes dos sistemas regionais de integração com o passar do tempo.

Finalmente, a última medida é de cunho bastante simples, qual seja, é o estabelecimento de uma tarifa para as importações do país, visando o seu desestimulo, e para que seja incentivada a produção interna de produtos. Importa salientar, que todas essa medidas irão influenciar na taxa de câmbio que estará valendo no momento específico, pois irá tocar a matéria de demanda e de oferta de divisas, tendo em vista que aferirá em determinados momentos o quantitativo divisas que circula no território nacional.

1.2 – A POLÍTICA FISCAL E A PEC 241

De acordo com o que se fixou aqui nesse breve estudo, a política fiscal se divide em alguns pontos de gastos do Estado e de gestão tributária, de modo que o Estado, nesse particular, deve reduzir ou aumentar esses dois institutos de acordo com as estratégias embasadas em instrumentos objetivos.

A PEC 241 é um projeto de emenda constitucional cujo objeto subjacente é a mudança da forma de gestão da política fiscal no cenário brasileiro.

A mudança que é promovida por esse projeto tem a pretensão, de maneira formal, de acrescer, como já se disse páginas atrás, os arts. 101 à 105 dos atos das disposições constitucionais transitórias.

No que tange a matéria de cunho material, o projeto em comento visa modificar a forma com que o Estado vai gerir especificamente a sua política de gastos, que como já se sabe, trata-se de uma política interna à política fiscal, pois, nesse particular o projeto em si faz com que haja a limitação objetiva de determinados gastos que a União irá realizar na formação de suas competências.

Com efeito, o projeto que se comenta tem a pretensão de formar uma política de gastos limitativa, de modo que a política de gastos, de acordo com a modificação sustentada na PEC, será limitada a inflação do ano anterior, ou seja, o gasto do Estado, sem levar em conta a política tributária, que é instrumento que age em confluência com a política de gastos, se limita ao quantitativo de inflação que ocorreu no ano anterior.

Essa formação, de acordo com os preceptivos previstos nos arts. 102, § 1º, I, II, da PEC em comento, faz com que as despesas primárias da União se limitem a o montante estabelecido no índice nacional de preços ao consumidor amplo (IPCA) publicado pelo IBGE, estabelecido para o período de doze meses finalizado em junho do exercício anterior a que se referir a lei orçamentária precedente.

Portanto, trata-se de um projeto que tem a pretensão de estabelecer uma política de gastos do Estado de maneira limitativa, a saber, uma maneira que tenha uma margem racional, deixando de ser feita como se fazia, qual seja, “a ver navios”.

Importa saber nessa quadra, que o projeto em comento modifica a política fiscal em sua feição de gastos do Estado.

2.0 – A CONSTITUCIONALIDADE DO PROJETO

Como já se discorreu em várias páginas nesse estudo, o projeto em voga altera uma política fiscal do Estado, mais especificamente uma política de gastos. Para que haja, nesse tópico, uma racionalidade mais detida, dividirei as matérias que se referem a constitucionalidade do projeto em duas premissas, a primeira no que tange a sua constitucionalidade formal, a saber, a forma como fora elaborada a PEC bem como os limites subjacentes e o objeto em si, e, em um segundo momento abrirei para uma análise material, uma a análise que recairá sob a conformação do objeto do projeto com o sistema constitucional, notadamente no que tange aos direitos fundamentais em si.

2.1 – constitucionalidade formal

Importante, em uma primeira premissa assentar, que a nossa carta magna é reconhecida como sendo uma carta rígida, qual seja, é possível modifica-la, no entanto, a modificação que se seguir deve obedecer os procedimentos estabelecidos nela própria.

Numa segunda premissa, é de suma importância assentar em que local topográfico formal o projeto de emenda constitucional se encontra na nossa carta.

O procedimento de emenda a nossa constituição se encontra no art. 60 da CFRB, juntamente com as demais especificações que ocorrerem nos artigos que assentam as competências do Senado e também da Câmara dos Deputados e do Presidente da República. O procedimento específico da emenda constitucional está circunscrito também no art. 60, a saber, a matéria que fora encaminhada pelo Presidente da República, que é um dos legitimados a propor o projeto de emenda constitucional, deverá ser votada nas duas casas em dois turnos de votação por maioria qualificada, qual seja, de pelo menos 3/5. Ou então, se o projeto fora proposto por uma das casas legislativas, deverá seguir com o início na casa onde veio a iniciativa do projeto.

No caso em tela, a iniciativa do projeto de emenda constitucional partiu do Presidente da República, com supedâneo no art. 60, II da carta magna e o art. 84, de modo que logo após a matéria ser propostas fora votada na câmara dos deputados, que é a regra a análise de projetos começar por aquela casa, em dois turnos e aprovada em ambos. No presente momento, a matéria se encontra em votação no Senado Federal sob o número de PEC 55.

Portanto, sob uma perspectiva de constitucionalidade formal, de regularidade formal do processo legislativo, não houve, até o presente momento, absolutamente nenhum vício.

3.2 – constitucionalidade material

Nesse tópico analisar-se-á a matéria sob duas premissas principais: (i) o conteúdo subjacente objetivo analisado conflita conceitualmente com alguma vedação expressa de matéria em que há a impossibilidade de disposição por emenda constitucional e (ii) a análise se a matéria que fora tratada no projeto de emenda constitucional conflita com a constituição em seu caráter axiológico.

Em um primeiro momento, como já demonstrado nesse estudo, a emenda constitucional está disposta no art. 60 da carta, de modo que ali está previsto tão somente a matéria que atine a objetividade procedimental do instituto, sendo que, os limites intrínsecos a esse instituto estão presentes, em suma, nas cláusulas pétreas da carta, qual seja, a forma federativa, os direitos e garantias fundamentais, a forma do sufrágio, excetuado a sua obrigatoriedade, entre outros. Contudo, é importante afirmar, que a matéria subjacente a PEC não traspassa absolutamente, sob uma feição de conteúdo dogmático, as matérias vedadas expressamente pela carta, porquanto não objeta forma federativa, direitos e garantias fundamentais, e etc... Seja em seu caráter direito, seja de maneira transversa.

No que concerne ao conteúdo axiológico do presente projeto é importante ressaltar, como aqui já se deu ênfase em várias partes, que a matéria ali colocada tem a ver com a renovação da política fiscal no âmbito da União, notadamente da política de gastos do Estado que é intrínseca a política tributária que compõe o grande gênero de política fiscal.

A matéria ali subjacente tem o condão de apor, aos gastos públicos da União, um limite embasado no IPCA calculado do exercício financeiro anterior. Quanto a isso, a carta da republica somente se refere a formação dos instrumentos constitucionais para a consecução dos gastos do Estado aqui já referidos, quais seja, o PPA, a LDO e a LOA, que por definição legal, possuem o condão de orientar o Estado, conjuntamente com a política tributária, a gerir a forma que a arrecadação será gasta. Por isso, na carta da republica, não há vedação quanto a matéria de disposição nesses instrumentos, pode-se, portanto, dispor sobre a matéria necessária que o Estado tiver naquela premissa, desde investimentos setoriais do poder público, a políticas públicas devidamente assentadas.

Quanto especificamente a esses institutos, a constituição estabelece de quem será a iniciativa de elaboração, bem como os trâmites peculiares que o projeto, que veiculará essa matéria, deverá tomar.

Importa salientar que a necessidade de demonstrar que os gastos estão de acordo com a receita não é uma limitação, mas sim uma racionalidade, tendo em vista que, por critérios materiais matemáticos, não há a possibilidade de gasto além do que há em caixa, e isso em qualquer local do mundo, seja na esfera privada, seja na esfera pública, portanto, a presente emenda não visa a retirada de direitos fundamentais, e sim uma formação possível do Estado, prospectivamente garantir tais direitos de maneira a não penalizar os atuais contribuintes com cada vez mais tributos.

Contudo, o aludido projeto possui uma conotação depreciativa e de um tanto duvidosa no que se refere a separação dos “poderes”, isso em razão de sua fixação limitativa para todos os “poderes”, bem como a formação de um lapso temporal bastante extenso para a vigência do referido tipo de política, atravessando o limiar de governo do próprio presidente.

Diante disso, cumpre assentar o que seria de fato o princípio da separação dos “poderes”, e quais os atos que são atentatórios a sua integridade, que podem efetivamente viola-lo.

Esse princípio é corolário do constitucionalismo atual, sendo a sua guarida na república brasileira, tendo em vista a sua grande feição de repartição de competências internas do Estado, bem como a limitação do poder, portanto, trata-se de um fundamento intrínseco a noção de constitucionalismo.

Nesse diapasão, o princípio ora em comento, possui a sua densificação etimológica em duas premissas: a especialização funcional e a interdependência dos poderes em face uns dos outros.[4]

A especialização funcional se debruça na ideia de que cada “poder” (coloca-se poder entre aspas em razão da necessidade de se entender que não se separa poder mais sim funções, tendo em vista que o poder em sua feição externa, como caractere da noção de Estado, encampa uma noção de ser uno, separando-se somente funções) deve ter competências de caráter privativo, não podendo serem exercidas pelos demais “poderes” em funções que se digam atípicas.

A noção de interdependência dos poderes repousa em três conclusões de caráter bastante elucidativo: um indivíduo não pode, ao mesmo tempo, ser membro de mais de um “poder”, os outros poderes jamais podem destituir membros dos demais poderes embasado em argumentos inteiramente de caráter político e deve ser dado a cada poder funções atípicas para que este controle de maneira recíproca os demais.[5]

Portanto, nas premissas fixadas anteriormente, caso transgredido algum dos preceitos dantes transcritos, será caracterizada uma medida atentatória ao princípio e por isso, passível de medida judicial cabível para se ver frustrada.

No caso em tela, a fixação desse regime fiscal para outras ambiências do poder, que é o caso do judiciário e dos demais indivíduos do Estado em sua esfera federal, é bastante questionável, tendo em vista que não houve a devida especificação no projeto em comento de como se daria a matéria no âmbito dos demais poderes.

A matéria atinente a fixação de uma limitação é totalmente excelente, no entanto, deveria vir de cada poder em seu respectivo orçamento. Nesse sentido, resta violada a matéria que se refere a interdependência dos poderes em face dos outros. Assim, como aqui se analisou de maneira sucinta e singela, o projeto em si não viola a carta em sua feição formal por via de conteúdo constitucional, tendo e vista que não está dispondo sobre matérias que tenham o conteúdo proibido no art. 60 da constituição, bem como, sob uma feição mais axiológica da carta, não dispõe nem atenta contra os cânones da carta magna, contudo, de acordo com o que aqui se veiculou, a matéria que toca a fixação da limitação dos gastos de todas as esferas de poder no âmbito da União pelo poder executivo viola a repartição dos “poderes” como aqui já se fundamentou, e a matéria atinente a fixação dessa limitação durante vinte anos viola a noção de república do Brasil, considerando que república é a alternância de poder com as suas ideologias ali sustentadas, que com esse projeto impossibilitaria a feitura e promoção de ideologias dos demais eleitos futuramente. Por essas razões o projeto não está eivado totalmente de inconstitucionalidade, mas deve ter essas aludidas questões formais adequadas.

3.0 – ALEGADA VIOLAÇÃO A DIREITOS FUNDAMETAIS SOCIAIS

3.1 – os direitos fundamentais

A partir da evolução do Estado, notadamente dos direitos de cunho fundamental em face deste próprio, os cidadãos começam a perceber que o Estado deve ser limitado, portanto, diante dessa formação, a superação do jusnaturalismo e a acepção do positivismo jurídico, embasado em uma noção de codificação, tem o seu advento.

Em páginas passadas da história jurídica mundial, o direito era entendido como sendo natural, de modo que havia, a olhar por cada cidadão, um Deus que promanava leis divinas racionais e moderadas, que davam a justiça a quem deveria ser dado, que ditava os cânones do justo e do injusto, portanto, nessa feição, por muito tempo o ordenamento jurídico fora visto.

Na acepção fixada pelo jusnaturalismo, o seu caráter pragmático não fora como seus idealistas sustentavam, pois o direito, tanto na escolha daquele que iria interpretar os ditames divinos, como também o conteúdo subjacente interpretado desses cânones divinos, externaram a santa inquisição divina, que muitas lembranças cruéis a sociedade possui.

Assim, na feição que se fixou no parágrafo anterior, o jusnaturalismo fora superado pelo positivismo jurídico, pelas suas próprias razões de cunho pragmático, sem embargo, por evidente, de algumas gradações do jusnaturalismo que passou a ser sustentado de maneira diversa com a escola ibérica, e futuramente tendo feição mais próxima do positivismo com o jusracionalismo.

A ideia que substituiu o jusnaturalismo teve o condão de colocar em face do Estado, direitos de cunho fundamental para os cidadãos, portanto, o desenvolvimento dos direitos fundamentais em uma primeira premissa, vieram para limitar o poder do Estado e para promover o cidadão, isso ocorrendo no mundo subjacente os fenômenos da codificação com as suas inspirações de cunho clássico liberal, quais sejam, a promoção da divisão entre fé e razão, e a limitação do poder do Estado para com o cidadão, por isso, direito à propriedade, à vida, de reunião, e demais chamadas liberdades públicas positivas, fizeram parte dessa primeira leva de direitos fundamentais.

No entanto, mesmo havendo o entendimento de que o Estado não deveria atuar em esferas privadas, era um Estado bastante aristocrático, em que os que governavam eram, sobretudo, a elite, em que cada indivíduo daquele Estado não poderia ver àquele que ele entendia seu representante, em razão de que o acesso a esse poder não lhe era dado, a escolha dos governantes era restrita a quem, sobretudo, tivesse recursos e instrução. Mas, é notório que o Brasil sempre fora um país infelizmente de grande maioria de pessoas analfabetas e de pessoas pobres.

Fora nesse cenário de pobreza, e de falta de instrução que, no Brasil, a universalização da cidadania, de poder participar do debate público, nasceu, possibilitando em uma primeira premissa o acesso dos analfabetos, sendo posteriormente às mulheres.

O Estado, com o passar dos anos fora se desenvolvendo de maneira absurda, e com ele a sociedade.

No mercado, notadamente na microeconomia, a demanda dos cidadãos por mais produtos começa a crescer de maneira assustadora, e a indústria, ainda sob uma mão de obra manufaturada, não conseguia suportar essa demanda, fraquejando frente à sociedade.

Contudo, a indústria traça um objetivo para que a oferta consiga acompanhar a demanda mudando efetivamente essa curva, fazendo assim com que o ponto de equilíbrio entre a demanda e a oferta possam se encontrar.

A estratégia da indústria se resumia na produção massificada dos produtos, isso aliado a produção por meio de máquinas, em razão da revolução industrial, representada pela famigerada maquina têxtil, ocorrida à época.

Com a revolução industrial e a trazida da máquina em substituição aos trabalhadores houvera uma revolta bastante expressiva na indústria, pessoas perdendo os seus empregos e consequentemente, a sua qualidade de vida.

Nesse sentido, os trabalhadores das empresas começam a fomentar movimentos que reivindicavam os empregos, bem como as condições de trabalho, e, pela primeira vez, os salários compatíveis, a contraprestação em razão de seus serviços, de modo que nessa quadra, começa-se a falar em emprego propriamente dito.

Conjugado com a reivindicação em face dos empregadores, os trabalhadores também cobram do Estado uma ação positiva, pois naquela seara contratual vigia a autonomia da vontade, e o Estado não poderia intervir, de acordo com a classificação clássica do direito vigente à época.

No entanto, tratava-se da vontade da população, por isso, o Estado, vendo que os direitos fundamentais também podem ser transgredidos por particulares em suas relações, adota uma posição, na seara contratual econômica, interventiva, de modo que a partir desse ponto, começa-se a perceber e ter a noção de que há, no mundo negocial, partes que podem ser mais fracas, seja econômica, técnica ou juridicamente, por isso, o Estado deveria intervir ativamente nesses locais, tendo em vista que há, nessas searas, a violação a direitos de cunho fundamental.

Nessa mesma relação interna, a produção massificada, faz com que as pessoas que demandam essa produção, fiquem a mercê do que será produzido, bem como da forma que será produzido, tendo em vista que a produção é massificada, assim como a contratação.

Nesse sentido, na seara dos consumidores, houve uma mitigação, e por vezes supressão, da liberdade contratual, ou seja, o consumidor tem a possibilidade de discutir as cláusulas mitigada e por vezes impossibilitada. Trata-se do advento dos contratos de adesão, em que o consumidor possui somente a opção de aderir as cláusulas que estão predispostas ou rejeita-las, sem possibilidade de discussão alguma. Nesses casos, o Estado se viu obrigado a também intervir de maneira ativa nessas esferas, pois os direitos fundamentais poderiam ser transgredidos nessa seara bastante propícia, isso em razão da matéria de autonomia da vontade em sua feição de liberdade contratual estar basicamente negada ao consumidor, portanto, imbuído do sentimento interventivo em esferas privadas para a proteção de direitos fundamentais, o Estado também intervém nessa perspectiva.

Com o passar do tempo, notadamente após o fim da segunda guerra mundial, os países passam a ter a noção que crescer por crescer não basta, que o imperialismo, utilizando do indivíduo como um meio para o Estado atingir os seus fins, formando um autoritarismo e utilitarismo não faz mais sentido, pois guerrear não é a solução.

Nesse sentido, os ordenamentos nascedouros passam a prever em suas constituições a matéria da dignidade de cada ser humano, tendo em vista que o consenso mínimo ético que se convencionou pós segunda guerra mundial fora a finalidade dos ordenamentos jurídicos no ser humano.

Depois de entendimentos diversos, a dignidade humana passa do plano político para o plano jurídico, passando a orientar as interpretações jurídicas de maneira perene, portanto, nessa perspectiva, o direito em si passa a ser interpretado com a finalidade na dignidade humana.

A partir da integração da dignidade humana no ordenamento brasileiro, e de sua consequente sustentação em todo e qualquer caso e local do Estado, passa-se a existir a noção de garantia, por parte do Estado, de mínimo existencial.[6] O mínimo existencial é pressuposto de um dos fundamentos da dignidade humana, a autonomia do indivíduo.

O mínimo existencial garante ao indivíduo, para que exerça a sua autonomia pública e privada, uma ambiência propícia para que possa escolher os rumos do país por meio do debate público (autonomia pública), e para que exerça as suas escolhas morais internas para fazer valer os seu ideal de vida boa (autonomia privada).

Portanto, o mínimo existencial vem no sentido de garantir ao indivíduo pressupostos materiais para que atinja o seu ideal de vida, nas premissas afixadas no parágrafo anterior, de modo que sem essas garantias não há a possibilidade do sujeito possuir uma vida digna.

Destarte, a matéria que se refere ao mínimo existencial demandou do Estado mais uma vez, que este seja proativo na garantia de condições mínimas para o desenvolvimento da autonomia, por isso, a educação, a saúde, a previdência social e etc... Viraram direitos de cunho social que são, em razão disso, direitos de caráter fundamental que são obrigações por parte do Estado.

3.2 – o direito à saúde e o direito à educação

Como elucidado durante a explanação histórica do item 4.1, os direitos aqui demonstrados (saúde e educação) são direitos de cunho fundamental em sua feição social, de modo que, o fornecimento desses se caracterizam como sendo o mínimo que o Estado pode fornecer para o exercício a autonomia de cada cidadão.

A previsão positiva de ambos os direitos estão no art. 196 e ss., bem como no art. da constituição no que se refere a saúde, e no art. 212 e ss. Da constituição, bem como o art. 60 do ADCT no que se refere a educação.

Quanto ao direito à saúde importa salientar, de maneira eminentemente dogmática, as matérias e posições abertas que irão abranger esse direito fundamental social.

Em tempos bastante remotos o direito à saúde no Brasil não era prestado de maneira pública, dependendo de atuações de caridade para que haja o combate de maneira direta a doenças já existente, embora quando da vinda da Corte real tenha havido o combate setorial da lepra e ações específicas, mas não há que se falar em saúde eminentemente como um direito exigível do Estado.

A partir de 1930 há a criação pioneira do ministério da educação e saúde, juntamente com o Instituto de Previdência – IAPs, de modo que esses órgãos contavam com uma estrutura bastante satisfatória, tanto no que toca a sua estrutura quanto na prestação do serviço em si. No entanto, ainda àquela época, a saúde pública era restrita aos trabalhadores que tinham a sua carteira assinada, e que por isso contribuíam ao instituto.

Durante o andamento do regime militar os IADs se desenvolveram e se tornaram o INPS – Instituto Nacional da Previdência Social, sendo que juntamente houvera a formação do Serviços de Assistência Médica e Domiciliar de Urgência e a Superintendência dos Serviços de Reabilitação da Previdência Social, que se vinculam ao instituto. Contudo, os serviços de seguridade e de saúde se mantinham restritos aos trabalhadores de carteira assinada que contribuíam ao instituto.

Na Aembleia Constituinte de 88, que como se sabe fora formulada de maneira não exclusiva, as discussões a respeito da matéria tomaram foros bastante substanciosos, fazendo com que haja a elaboração dos arts. 196 e ssss. Bem como o entendimento de que a saúde é um direito social de caráter fundamental aposto no art. da carta da republica, portanto, a partir da carta de 88 a matéria que toca ao direito à saúde ficou sendo pública a todos, de modo que todos os entes federados são responsáveis solidários para com a saúde da população.

Com as considerações supramencionadas, houve, na ambiência do Estado, a necessidade de definição do direito à saúde, tendo em vista a abertura do conceito, e a dificuldade superlativa de saber o que a cláusula geral assenta, não é possível obter uma saúde efetivamente para todos e que abranja todas as conceituações apostas nos dispositivos jurídicos.

Diante disso, em um primeiro momento, tentou-se, por parte da doutrina, limitar o direito à saúde pelo texto positivo constitucional, no entanto, o texto positivo, notadamente do art. 196, contem matérias que abrangem, somente pelo seu texto, toda e qualquer ação positiva por parte do Estado que podem minorar, promover, precaver e etc... Para que haja a mantença da saúde de cada ser humano, portanto, sob uma primeira tentativa, a densificação do conceito de direito à saúde, com o fito de demonstrar o que pode ser exigido do Estado, fora frustrado.

Em um segundo momento o direito à saúde, para fins de densificar o que é exigível do Estado, e o que será possível, dentro dos limites orçamentários, teve a sua definição a partir da noção de dignidade humana, tendo em vista que esse valor fundante do nosso Estado passa, como o século XX, a ter sustentação jurídica, saindo de seu espectro eminentemente político para sustentar o ordenamento jurídico, em suas feição se criação normativa, bem como as decisões jurisdicionais.

Sabe-se, como já referido nesse estudo, que o princípio, da dignidade humana, de acordo com a densificação proposta pelo eminente professor e ministro Luís Roberto Barroso, possui a colocação de três pontos principais, que, por conseguinte, fazem parte de sua densificação normativa necessária, tratam-se do valor intrínseco, autonomia e valor comunitário.

De maneira bastante sucinta o valor comunitário, em sua feição eminentemente jurídica, é entendido como sendo o indivíduo humano, na sociedade em si, deve ser entendido como sendo um fim em si mesmo, fazendo valer a máxima Kantiana do imperativo categórico, em que o indivíduo, conjugando as noções de autonomia e dignidade propostas por aquele autor, tem a sua ação como sendo ética independente de seus efeitos, ou seja, analisa-se a ação propriamente dita e não os seus efeitos, o “dever ser” e não o “ser”. A segunda feição dessa noção deve repousar sobre a matéria de autoritarismo, que fincou os rincões do Estado, notadamente brasileiro durante os tempos mais remotos, de modo que a noção de valor intrínseco, nesse particular possui o condão de demonstrar que o indivíduo jamais pode ser um meio para que o Estado atinja seus objetivo, sendo que aqui haverá uma intersecção do imperativo Kantiano na feição de não autoritarismo.

A autonomia, entendida em sua feição jurídica, deve ser bipartida em pública e privada, de modo que a primeira, deve ser entendida como sendo o exercício do poder de escolha dos rumos do país, sendo que essa feição possibilita que o indivíduo participe do debate público, emitindo a sua opinião ou então sendo representado por algum indivíduo que ele elegeu. Já a autonomia privada, deve ser entendida como sendo a possibilidade que o indivíduo possui de fazer escolhas morais dentro de seu espectro de disponibilidade, de modo que possa fazer valer o seu ideal de vida boa, sem a intervenção por parte do Estado nem dos outros indivíduos.

Importante salientar, na feição da autonomia privada, que o indivíduo passa a demandar do Estado um mínimo para que possa exercer os demais direitos fundamentais existentes, em outros termos, o indivíduo, pela feição da autonomia privada composta da dignidade humana, passa a demandar do Estado prestações positivas para que este possibilite, por meio da manutenção de uma ambiência mínima, direitos que são condition sine qua non para atuar na sociedade e exercer os demais direitos como aqui já se disse. Nessa perspectiva que o direito à saúde se manifesta, como já fora referido nesse estudo.

Portanto, sem embargo da densificação maior desse valor jurídico formulado pelo festejado autor, o direito à saúde, na pretensão de limitar o seu texto positivo e a abrangência de suas prestações, teve, para racionalizar e qualificar o investimento, a sua noção no mínimo existencial, tendo em vista a sua plurissignificação e abrangência.

Nesse sentido, para que aqui fique objetivado, direito à saúde deve ser universal, entendido como sendo um local em que todos são tratados de maneira igual sem distinções ilegítimas e ilegais; o Estado deve promover a minoração de doenças por meio de políticas publicas, por isso, no direito à saúde está incluído a vigilância sanitária, bem como o saneamento básico; deve o Estado, também por políticas públicas, prover, promover e proteger este sistema, para que haja a menor incidência de doenças na população, bem como sejam combatidas as já existentes, de modo que, nessa seara de saúde, se encontram ações do Estado em promover a saúde, por modernizações no âmbito médico, seja no caráter subjetivo (por meio de capacitação de pessoal), seja em seu caráter objetivo (com materiais de última geração, e tratamentos modernos), e as ações positivas de cunho estrutural, com a criação de hospitais e centros médicos de excelências.

A educação no Brasil, já possuía os seus ares de gratuita e universal desde as épocas do império de 1824, de modo que naquela carta, especificamente em seu art. 179, XXXII, colocava a educação como sendo direito fundamental, de modo que o art. 178, somente possibilitava a mudança desse direito por meio do poder constituinte, no entendo, a sua mantença pelo poder público, tanto em seu quesito de ensino médio e infantil, como o ensino superior, de acesso universal e de sua gratuidade, era considerado cláusula pétrea, mesmo que essa nomenclatura não fosse utilizada à época, portanto, importa salientar que a matéria que se refere a educação, no Brasil, sempre fora direito fundamental.

Já depois da proclamação da república na nossa carta de 1891, não revela nenhuma inovação tão importante no que se refere ao ensino, contudo, em seu art. 78, assenta que a educação, o ensino, celebrando a desvinculação do Estado da religião, deverá ser “laica”, impossibilitando qualquer tipo de influência nesse particular.

É nessa carta, que inaugura a república brasileira, que começa-se a ter as discussões de um “ensino livre”, de modo que, nesse diapasão os pais começam a debater com o Estado até onde iria essa forma de ensino, abrindo também a discussão se os pais seriam obrigados a matricular os seus filhos nas escolas ou seria tão somente uma faculdade.[7]

Na carta de 1934, trata-se da matéria da educação de maneira separada, com um local específico somente para esse direito, inaugurando, sob as influências da carta de Weimar na Alemanha, o tratamento pela carta de direito de cunho social.

No art. 134, a carta estabelece que o dever de educação será tanto dos pais como do Estado, portanto, a controvérsia que pairava sob a carta de 1891 acaba com a carta de 1934.

Importa salientar, somente para efeitos formais, que a carta de 1934, reproduzindo a carta de 1891, estabelece as competências para a elaboração de normas no âmbito da educação (art. 151), de modo que caberia a União editar normas de caráter geral para que os Estado e o Distrito Federal elaborem àquelas de caráter mais específico, tais como a de mantença das estruturas físicas, bem como a dotação orçamentária para manter o sistema em pleno funcionamento.

A carta de 1988, chamada pelo seu redator de “a carta cidadã”, possui a ambiência de direito de cunho fundamental mais ampla que podemos ter, trata-se de uma carta que engloba direitos fundamentais de caráter individual, político, social, difuso e etc.., de modo que todas essas prestações, sejam em caráter positivo ou negativo são exigíveis do Estado.

A educação, na perspectiva da carta de 88, manteve o seu caráter de direito fundamental social, com as competências específicas de cada ente federado, e a sua exigência pelos nacionais. O direito à educação teve, na carta de 88, a sua razão entendida, como já se disse nesse estudo, na promoção do mínimo existencial por parte do Estado, de modo que a matéria veiculada nesse direito social, teve a conotação segunda dos direitos sociais que foram surgindo no Estado, qual seja, a exigência do Estado de manter uma ambiência que propicie o exercício dos demais direitos fundamentais.

3.3 – previsão positiva do projeto de emenda constitucional e a adequação aos direitos fundamentais sociais

Depois de entendido o limite positivo de cada direito que se alegou violado diante da presente emenda, bem como o seu conteúdo constitucional subjacente, passa-se a previsão positiva da PEC.

No que concerne ao direito à educação, há de se entender que o aludido projeto assenta que o art. 60 do ADCT – que, por conseguinte, é o texto positivo modificado – ficará de fora da modificação proposta na política de gastos do Estado, nesse sentido, cita-se o texto integral do art. 60:

Art. 60. Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições:

Desse modo, percebe-se que o texto positivo do dispositivo constitucional em comento é bastante claro naquilo demandado pelos estudantes brasileiros, notadamente naquilo que dizem que será retirado do investimento estatal.

Nessa perspectiva cita-se o dispositivo que resguarda o investimento nessa ambiência do presente projeto:

Art. 102. Será fixado, para cada exercício, limite individualizado para a despesa primária total do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Poder Legislativo, inclusive o Tribunal de Contas da União, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União. (...) § 6º Não se incluem nos limites previstos neste artigo: I - transferências constitucionais estabelecidas pelos art. 20, § 1º, art. 157 a art. 159 e art. 212, § 6º, e as despesas referentes ao art. 21, caput, inciso XIV, todos da Constituição, e as complementações de que trata o art. 60, caput, inciso V, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

Portanto, a matéria que se afixará para educação brasileira não será prejudicada por uma eventual “contingência” de gastos, ademais, mesmo se abrangida em sua totalidade, pois é de se considerar que haverá alguns casos do art. 212 da carta que serão abrangidos, o gasto, com esse novo regime fiscal, iria aumentar a cada ano, pois com a mudança do percentual de inflação ele pode aumentar juntamente, diferentemente do outro regime em que o investimento é fixo, e muitas vezes só é cumprido o mínimo constitucional, de modo que o investimento, nessa perspectiva, deve ser de maior qualidade, descabendo o argumento de violação aos direitos fundamentais de cunho social.

No que atine ao direito à saúde é de se ter a mesma conclusão, qual seja, a limitação dos gastos à inflação do ano anterior fará com que os gastos em saúde sejam de maior qualidade e com possibilidade de aumento gradativo, tendo em vista a possibilidade de crescer juntamente com a inflação no que atine aos gastos de competência federal.

Importante ainda assentar, que o Estado necessita ser pragmático, não há a possibilidade de gastos acima do que há em caixa, ou seja, o Estado jamais pode gastar além do que ele tem em caixa, sob pena, por via oblíqua, de transgressão a direitos fundamentais em razão da ausência de dinheiro em caixa, de modo que a limitação visa atingir o patamar da garantia do mínimo existencial, que como já se disse, é o fundamento do surgimento desses outros direitos fundamentais sociais, cujo direito à saúde faz parte, portanto, a matéria que atine a formação desse teto de gastos, deve ser entendida sob uma feição qualitativa, qual seja, que o gasto será cada vez mais racional, podendo ser aumentado a cada ano, tendo em vista que se vincula a um índice, que por ser assim modifica-se com certa frequência, sendo que os recursos serão melhor direcionados para tanto.

Destarte, importa salientar, para que fique devidamente assentado, que os direitos fundamentais de cunho social estão devidamente resguardados com a presente emenda constitucional, tendo em vista a sua feição qualitativa em melhor racionalizar o Estado em uma ambiência de realidade.

Importa por fim assentar que, a cláusula prevista no § 4º do art. 60, que se refere aos direitos e garantias de cunho fundamental, para que sejam estas violadas, deve haver supressão de pronto de algum direito fundamental, seja de caráter social, individual, coletivo ou qualquer outro, contudo, como se lê do projeto em comento, não há qualquer tipo de retirada direita de direito fundamental, o que é uma melhor racionalização do que se gasta, de modo a manter a integridade do sistema orçamentário, porquanto há a possibilidade, caso não racionalizado os gastos, em uma ambiência de escassez de recursos, de ver os demais direitos fundamentais sendo descumpridos sob o pretexto da reserva do possível.

4.0 – DA REAL CRÍTICA A SER FEITA

Depois de perpassado por toda a ambiência que toca a discussão da matéria há que se fazer duas críticas que de fato são pertinentes, e que não se faz como um “comentário depreciativo a priori” como muitos vem fazendo, mas depois de conhecer efetivamente o que envolve a questão. As questões são: (i) a ausência de regulação na matéria que atine a política tributária, tendo em vista que é o outro instrumento que age conjuntamente com a política de gastos e (ii) a prioridade de gastos, em razão de gastos que muitas vezes são excessivos, inócuos e desafiadores.

A primeira questão é uma crítica teórica, pois, como se viu, a macroeconomia, que é em suma direcionada ao Estado, é formada por objetivos, esses entendidos como sendo de maneira finalística. Para que sejam os objetivos alcançados é necessário perpassar por instrumentos, nomeados de instrumentos de política, que são vistos como meios. Os instrumentos de política fiscal compõe a revisão dos gastos do Estado, bem como o aumento ou minoração de tributos. Nessa perspectiva, diante do projeto em comento percebe-se que houve um esquecimento da política tributária, porquanto está-se a racionalizar os gastos, o que é efetivamente bom, contudo, não se está também a racionalizar a política tributária, em outros termos, sob as vestes de uma argumentação legítima se está a deixar a racionalidade da política tributária brasileira novamente para segundo plano, o que no momento deveria ser mais importante, tendo em vista que o nosso diploma regulador das questões de cunho tributário é do ano de 66.

Portanto, a política tributária, regida por um sistema obsoleto, não está tendo atenção, de modo que, trata-se de um sistema bastante ultrapassado e em razão de sua ausência de racionalidade acaba penalizando sucessivas vezes o contribuinte sob o pretexto de que os gastos estão superando a arrecadação, o que poderia ser suprido se houvesse uma reformulação do sistema tributário, tendo em vista a sua idade e o seu descolamento patente da sociedade dos dias que correm.

A segunda matéria que deveria ser objeto de crítica do presente projeto também possui o cunho externo, qual seja, não visa criticar o projeto em si mas a sua prioridade. A regulamentação de gastos do Estado, notadamente no que atine à direitos fundamentais sociais que dependem de orçamento para sua concreção, são matérias em minha posição, que deveriam ser regulamentadas em último caso, qual seja, em uma última premissa, tendo em vista a sua fundamentabilidade.

Contrariamente, o Estado, por recorrentes vezes, vem agindo de maneira contrária, ou seja, dando muito mais prioridade no que tange a outros gastos e esquecendo do que mais é gasto em seu orçamento, que são os direitos sociais, contudo, o seu gasto não é, pelos indivíduos do Estado, obsequioso, mas sim, um gasto obrigatório, por assim dizer, sem maiores cerimônias, porquanto trata-se, como pensam os mais desavisados, uma inflação de direitos sociais.

Nesse sentido, o Estado vem se omitindo no que toca a alguns locais de seu espectro interno, pois visa estabelecer determinado limite aos direitos de cunho também social, com o fito de racionalizar o orçamento (o que registre-se, é de grande obsequiosidade), contudo, não visa a racionalização dos gastos com verba de gabinete dos parlamentares, que é uma parcela indenizatória recebida por esses agentes políticos, os o limite dos chamados “cartões corporativos” utilizados pelo poder executivo, portanto, trata-se, como se disse, de uma crítica externa legítima, de modo que a carta constitucional, em sua intenção original (original intent) não pretendia deixar os direitos de cunho fundamental em segundo plano, para que, por exemplo, os subsídios dos parlamentares fossem primados.

Portanto, é nesse caminhar sangrento, em que o Estado não crê, de acordo com as suas possibilidades materiais, que há a possibilidade de cumprimento dos direitos ditos sociais, contudo, ao revés, faz cumprir aumentos e reajustes em vencimentos e subsídios dos agentes públicos, bem como os sucessivos aumentos que o contribuinte sofre nos tributos, na perspectiva tributária federal, desse modo, é de se rever as críticas que se faz efetivamente a determinado projeto, que possui a conotação correta, no entanto, a matéria de fundo externa a sua formulação que possui um graúdo equívoco fundamental que faz a carta perder o seu caráter de fundamentabilidade.


[1] BARROSO, Luís Roberto e Eduardo Mendonça. O Sistema Constitucional Orçamentário. In: Tratado de direito financeiro, volume 1 / coordenação: Ives Gandra da Silva Martins, Gilmar Ferreira Mendes e Carlos Valder do Nascimento. São Paulo: Saraiva, 2013. P. 240.

[2] VASCONCELLOS, Marco Antonio de. Economia - Micro e Macro, 6 Edição. Atlas, 10/2015. [Minha Biblioteca]. P. 375.

[3] VASCONCELLOS, Marco Antonio de. Economia - Micro e Macro, 6 Edição. Atlas, 10/2015. [Minha Biblioteca]. P. 383.

[4] BARROSO, Luís Roberto. Direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo / Luís Roberto Barroso. – 4ª. Ed. – São Paulo: Saraiva, 2013. Pag. 197. V. Tb. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 2001. São Paulo: Malheiros editora. P.196.

[5] BARROSO, Luís Roberto. Direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo / Luís Roberto Barroso. – 4ª. Ed. – São Paulo: Saraiva, 2013. Pag. 197. V. Tb. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 2001. São Paulo: Malheiros editora. P. 197.

[6] BARROSO, Luís Roberto. Direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo / Luís Roberto Barroso. – 4ª. Ed. – São Paulo: Saraiva, 2013. P. 276.

[7] AGRA, Moura, W. D., BONAVIDES, Paulo, MIRANDA, Jorge. (09/2009). Comentários à Constituição Federal de 1988. [Minha Biblioteca]. Locale not found: undefined https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/978-85-309-3831-4/. Pag. 2223.

4 Comentários

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De toda sorte, havendo limites, nada impede (assim como nada garante) que haja melhor gerência de recursos, de áreas onde hoje são desperdiçados (supersalários, desvios, verbas de gabinete, financiamento de artistas milionários...) para áreas realmente importantes (saúde, educação, segurança).
Se a melhor gestão é importante, parece claro que o limite global também é. continuar lendo

De fato meu caro Michel, as pessoas no calor do momento estão fazendo a crítica errada, pois, sim, nós necessitamos de um limite, pois em qualquer tipo de economia, seja ela macro ou micro, o gasto jamais pode superar a receita, isso é pressuposto do sucesso de uma empresa, e também se aplica a um país.

Creio que com o conhecimento de algumas questões de cunho constitucional, notadamente de direitos fundamentais, as pessoas terão a devida consciência, pois os direitos de cunho social deverão ter uma determinada limitação semântica-racional, de modo a garantir, como já se sabe, o mínimo existencial para cada individuo.

Importante salientar, que a matéria da macroeconomia é uma matéria que as pessoas estão esquecendo, e é de grande importância, tendo em vista que é a racionalidade do caso, bem como a forma de atuar do Estado nessas searas.

Portanto, creio que a matéria que está em discussão deverá ter a devida análise, precedendo o conhecimento dessas premissas que afixei no texto, que muitas vezes são ignoradas pelas pessoas, e sim meu caro Michel, a matéria aqui possui o cunho teórico, contudo, a realidade subjacente poderá ser completamente diversa, poderá haver desvios, e a racionalidade de gastos pode ser totalmente ineficaz, no entanto, o que se está a discutir é a racionalidade de gastos e não o que de fato pode ocorrer de maneira escusa, que com já sabemos, a nossa classe política não possui legitimidade para muitos dos seus atos. continuar lendo

Concordo que um limite global é importante. Mas acredito que ele deveria estar atrelado à arrecadação, não à inflação.
É certo que há possibilidades claras de que haja aumento substancial dos preços, sem que haja aumento na arrecadação (o que vai tornar a PEC inútil).
Por outro lado, pode sim haver baixa na inflação, com aumento da arrecadação. Fato que tornaria a referida PEC uma faca de dois gumes, pois não permitiria ao Estado realizar maiores e melhores investimentos para criar uma "bola de neve" de crescimento econômico. É o famoso "engessamento".
A única maneira desta PEC dar certo é se por uma incrível sorte do destino, nos próximos vinte anos, tenhamos aumento igualitário entre inflação e arrecadação, o que me parece bem arriscado crer.
Editando aqui: me parece estranho ter que dizer a nossos governantes que devem gastar até o limite do dinheiro que existe em caixa... imaginava que a Lei de Responsabilidade Fiscal já cuidava disso. Mas enfim, se temos que dizer o óbvio, que ele seja correto: que o limite de gastos fique atrelado ao que se arrecada!

Abraços. continuar lendo

Concordo como você Ricardo, por isso no item 4.0 do estudo, nomeado de "da real crítica", assento que os gastos do Estado, que é componente da política fiscal, deve atuar em confluência com a política tributária, que por conseguinte, também faz parte da política fiscal.

Desse modo, me parece que o Estado, notadamente o executivo, silenciou nesse ponto, e isso não vem de agora, o nosso sistema tributário pede socorro para fazer valer os seus princípios, e a sua alocação à modernidade dos dias que correm, e não majoração de tributos que é o que sempre vem ocorrendo.

E com esse seu comentário percebo que de fato você esta fazendo a real crítica ao projeto, pois grande maioria das pessoas está fazendo críticas sem nem ao menos ler o projeto.

Quanto a haver, suponha-se, uma alta de inflação, e consequentemente uma baixa de investimento em pontos referentes a direitos sociais, pois PEC se vincula a inflação, isso pode sim ocorrer, contudo, creio que a vinculação com a inflação não seja totalmente errada, ela é incompleta, pois a vinculação com a inflação visa dar um ar de realidade nos gastos do Estado, e a vinculação, como você disse, a arrecadação de alguma forma, seria o complemento que sugiro no item 4.0 do estudo, pois de fato temos de vincular qualquer tipo de movimento nos gastos do Estado com a política tributária, ou seja, ao quanto se arrecada e como se arrecada. continuar lendo